《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，为乡(镇)村公共设施和公益事业建设,需要使用土地的;不按照批准的用途使用土地的;因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。尽管土地管理法及实施条例等法律法规均没有对收回程序进行详细的规定，但是其中一个程序我们不难发现，收回集体土地使用权的主体是集体经济组织，但是收回事项需经原批准用地的人民政府同意。那人民政府批准同意的行为是否是具体行政行为？被收回土地的集体经济组织成员是否可以提起行政诉讼？这一问题我们将从集体土地收回的法理基础、收回程序、具体案例分析几个方面进行阐述。

我国关于收回集体土地使用权的法律规定仅体现在《中华人民共和国土地管理法》当中，2019年对土地管理法进行了修改，新修订的土地管理法对这一条款并未做大的变动及细化，全国各地对收回集体土地使用权的规定更多的体现在当地的宅基地管理办法当中，例如《菏泽市农村宅基地管理办法》、《河北省农村宅基地管理办法》、《湛江市农村宅基地管理办法》、《昆明市农村宅基地管理办法》等，同样，上述管理办法中也仅是做笼统的规定，并未规定具体的程序。

（二）收回集体土地使用权的理论基础

我国集体土地的所有权归集体经济组织（村庄）所有，村庄可以将集体土地使用权无偿给村民使用，也就是通常所讲的“一户一宅”，因此，集体土地使用权是本村村民基于身份关系所享有的福利待遇，符合条件的村民通过申请，最终经人民政府批准后即可获得集体土地使用权使用权。基于此，村庄可以在符合法律规定的情况下将集体土地使用权收回，收回的同时需要给村民一定的补偿。

二、收回集体土地使用权程序简述

根据土地管理法以及村民组织法的规定，收回集体土地使用权是集体经济组织的重大事项，需要集体经济组织民主程序表决通过才可收回。具体程序为：集体经济组织经民主程序表决同意收回集体土地使用权后，可向镇（街）级政府、自然资源局层层报批，最终由原批准用地的人民政府审核是否批准集体经济组织收回集体土地使用权。原批准用地的人民政府批准集体经济组织收回后，由集体经济组织自行组织收回集体土地使用权，腾空、拆除地上附着物、注销权属登记，并对原用地的集体经济组织成员给予适当补偿。若集体经济组织成员拒不交地的，集体经济组织可向人民法院提起民事诉讼，胜诉后向人民法院申请强制执行。

实践中有一种观点是人民政府的批准行为是具体行政行为。因为只有人民政府批准同意集体经济组织收回时，集体经济组织才可以进行下一步的收回工作，因此，是人民政府的批准行为对原用地的集体经济组织成员产生了实际的影响，对其创设了权利义务，应当属于行政许可（同意相对人从事某项活动）的范畴。

（二）该行为不是具体行政行为的理论依据及分析

实践中也有一种观点认为人民政府的批准行为不是具体行政行为。

1. 集体土地使用权收回的主体是集体经济组织，收回事项属于村民自治事项，原批准用地的人民政府批复行为仅是行使监督权。

我国集体土地的所有权归集体经济组织所有，集体经济组织可以将集体土地使用权无偿给集体经济组织成员使用，也就是通常所讲的“一户一宅”，因此，集体土地使用权是本集体经济组织成员基于身份关系所享有的福利待遇，符合条件的集体经济组织成员通过申请，最终经人民政府批准后即可获得集体土地使用权。基于此，集体经济组织可以在符合法律规定的情况下将集体土地使用权收回，收回的同时需要给原用地的集体经济组织成员一定的补偿。

收回行为系集体经济组织经过集体表决程序，作出的村集体民主自治行为。原批准用地的人民政府是批准集体经济组织的收回集体土地使用权，经原批准用地的人民政府批准后，集体经济组织需另行作出收回决定，该决定才是引起原集体土地使用权发生变化的文件，而不是原批准用地的人民政府作出的批准行为。从法定的收回主体分析，《土地管理法》明确规定收回的主体为集体经济组织，并非人民政府；从收回行为产生的法律效果分析，集体土地使用权系收归集体经济组织，而不是行政机关通过行政权力的行使将集体土地收归国有，收回行为明显不是人民政府作出的；从是否实施收回行为的启动方式以及决定权分析，人民政府无权决定是否实施收回行为，而是由集体经济组织通过民主集中制的表决程序决定是否实施收回行为。即使是人民政府批准同意收回，最终收回决定也是由集体经济组织作出，实际收回行为是否实施也是由集体经济组织决定，人民政府无权干涉。退一步讲，即使人民政府批准了集体经济组织的收回申请，集体经济组织也有权决定是否对某一集体土地使用人作出收回决定，是否实施收回行为。

人民政府对集体经济组织收回集体土地使用权的行为进行批准，仅是行使监督权，参照（2018）最高法行申7562号《中华人民共和国最高人民法院行政裁定书》，收回集体土地使用权的主体，无论是《土地管理法》的法定主体，还是实际实施收回行为的主体，均为集体经济组织，并非行政机关，收回行为属于村集体民主自治事项。人民政府作为原批准用地人民政府，只是通过批准收回的方式对收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回侵害集体成员的合法权益。

2. 人民政府批准收回集体土地使用权并未进行外化，没有给原用地的集体经济组织成员创设权利义务。

政府上下级之间的批复行为，通常而言不属于诉讼、复议的受理范围，只有其通过一定的方式进行了外化，为当事人实际创设了权利义务时，才属于具体行政行为，具有可诉性。参照最高人民法院审判委员会讨论通过2013年11月8日发布指导案例22号《魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案》、（2017）最高法行申2821号《最高人民法院行政裁定书》等判例可知，涉案批复如果不对外创设权利，不属于诉讼、复议的受理范围。

笔者更倾向于第二种观点，原批准用地的人民政府批准同意集体经济组织收回集体土地使用权是一种内部批复行为，是行使监督权的行为。实践中，经笔者查询大量案例，发现，山西省高级人民法院针对此类案件曾经作出二审判决，支持了一审法院的判决。一审法院认为“被诉批准行为是太原市XX区人民政府根据XX街道办事处XX社区的内部请示所作的，该批准行为不针对外部相对人，不向相对人送达，其法律效果仅局限于行政机关内部，属于不具有强制执行力的指导性行为，不产生外部法律效力，原告诉请缺乏法律依据。”二审法院认为“该批准行为属于人民政府对农村集体经济组织收回集体经济组织成员集体土地使用权的监管行为，并不直接对外创设权利义务。对上诉人权利义务产生实际影响的是农村集体经济组织收回宅基地使用权的行为，上诉人如对该收回使用权行为不服，应以农村集体经济组织为对象选择正确的救济方式进行救济。XXX中级人民法院认为被诉批准行为属于内部行政行为，不产生外部法律效力，不属于行政诉讼适用范围，认定事实清楚，适用法律正确

实践中也有人民法院因人民政府在作出批复的时候未告知被收回集体土地使用权的集体经济组织成员权利救济的途径而判决行政行为违法的案例，最高院的相关案例中也提到人民政府并非收回集体土地的主体，其批复行为是行使监督权，笔者亦认为，人民政府的批复行为不同于行政处罚等具体行政行为，因此也不应当根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定来约束本文的批复行为。实践中出现的两种截然相反的高院案例给各地人民政府在面对此类问题的处理上有所顾忌，具体操作也是各行其是，期待最高院能够在这一问题上出台司法解释，完善收回集体土地使用权的程序，减少各方诉累。